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Réforme de la fiscalité : entre "Printemps de Prague" et "Révolution de velours"

Directeur de la rédaction
Fabien Girard de Barros

Si l'on en croit les multiples déclarations des principaux responsables politiques au pouvoir, il souffle comme un vent de printemps sur la fiscalité française. A la recherche d'économies budgétaires et de recettes rapides, pour renflouer les caisses de l'Etat et se conformer au Traité de la CEE portant instauration de l'euro, d'aucuns préconisent la maîtrise, voire la suppression des "niches fiscales", tandis que d'autres militent pour un traitement différencié de la charge fiscale et sociale.

"Plus de 400 dispositifs dérogatoires sont recensés en 2003 ; la totalisation des coûts des mesures qui font l'objet d'une estimation représente, sous réserve de la fiabilité d'une telle totalisation, plus de 50 milliards d'euros, soit plus de 3 % du PIB et plus de 20 % des recettes fiscales nettes de l'Etat" ; ces quelques lignes tirées du rapport 2003 du Conseil des impôts consacré à l'étude de la fiscalité dérogatoire, ne sont sans doute pas passées inaperçues aux yeux du ministre d'Etat, ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, Nicolas Sarkozy. En effet, lors de sa conférence de presse du 4 mai 2004, le ministre a annoncé un train de mesures, notamment fiscales, afin de redynamiser l'économie française. Ainsi, toutes les "niches fiscales" actuelles seraient évaluées d'ici à la fin de l'année. Les avantages fiscaux, quels qu'ils soient, seraient, dès lors, limités à une durée de cinq ans et leur efficacité systématiquement mesurée. Ceux déclarés "inutiles ou injustes" seraient, soit supprimés, soit réformés et le gain en résultant serait recyclé dans des baisses de taux d'imposition. Le ministre tire là tous les enseignements du XXIème rapport du Conseil des impôts, mais la tâche risque d'être rude et le résultat décevant, du moins dans l'esprit de la réforme.

La fiscalité française se caractérise par une multitude d'exceptions et de régimes particuliers, dérogeant aux règles de droit commun. Ces dispositions de la loi fiscale, qui vont des exonérations aux crédits d'impôts, en passant par divers mécanismes affectant le calcul de l'impôt, concernent aussi bien la fiscalité des ménages que celle des entreprises. Ainsi, pour les seuls impôts dont le produit est affecté à l'Etat, 418 mesures de dépenses fiscales étaient recensées en 2003, soit une centaine de plus qu'au début des années quatre-vingts.

En dépit de leur importance budgétaire, les dépenses fiscales constituent un ensemble mal maîtrisé. Plusieurs raisons expliquent cette situation : aux incertitudes méthodologiques qui entourent le périmètre et l'estimation du coût des dépenses fiscales, s'ajoute le fait que les dispositifs fiscaux dérogatoires font l'objet d'une attention insuffisante de la part des pouvoirs publics. Environ la moitié des dépenses fiscales font l'objet d'un chiffrage et, parmi les différentes techniques utilisées par l'administration, c'est essentiellement la simulation à partir d'un échantillon de déclarations qui permet de garantir une assez bonne précision des estimations, sous les réserves, évoquées ci-dessus, relatives à la méthode du calcul des "pertes de recettes". En 1980, la première annexe bleue "Evaluation des voies et moyens" consacré aux dépenses fiscales en recensait 317 dont seulement 39 % étaient chiffrées. En 2003, la proportion s'était améliorée puisque sur 418 mesures recensées, 56 % étaient chiffrées.

Les dépenses fiscales non chiffrées recouvrent plusieurs situations. Quelques cas se présentent également pour lesquels les incertitudes sur l'estimation sont telles qu'aucun chiffrage n'est avancé. Ainsi, l'imposition forfaitaire au taux de 16 % des gains de cession de valeurs mobilières ou l'exonération de gains réalisés dans le cadre d'un plan d'épargne en actions n'a pas fait l'objet de chiffrages dans les projets de lois de finances pour 2002 et 2003 en raison de l'incertitude forte qui a affecté les cours boursiers. Mais pour le reste, c'est-à-dire pour environ 40 % des dispositifs recensés, l'absence de chiffrage traduit l'incapacité des administrations de procéder à des estimations, faute de données suffisantes. Les dépenses fiscales "non chiffrées" sont donc, en pratique, très largement "non chiffrables".

Enfin, se pose la difficulté de l'actualisation des estimations, notamment pour les années qui suivent celle qui a vu la mise en place d'un dispositif. L'administration a recours à plusieurs méthodes de détermination du taux de progression de la base taxable : reconduction à l'identique de la base taxable, application du même taux de progression que celui constaté au cours de la dernière année écoulée, application du taux de progression retenu pour la prévision des recettes fiscales, ou encore application d'un taux de croissance prévisionnel du secteur concerné issu de sources diverses.

A la suite de ce constat plus que décourageant, le Conseil des impôts préconise douze propositions :

  • Proposition n° 1 : distinguer, au sein des dépenses fiscales, les allégements structurels et les instruments de politique publique
  • Proposition n° 2 : rendre plus transparente l'estimation du coût des dépenses fiscales
  • Proposition n° 3 : améliorer l'information en matière de fiscalité dérogatoire locale et sociale
  • Proposition n° 4 : réserver aux lois de finances l'exclusivité de la création des dépenses fiscales
  • Proposition n° 5 : interdire aux dépenses fiscales la possibilité d'être à effet rétroactif
  • Proposition n° 6 : n'autoriser les dépenses fiscales que pour une durée déterminée
  • Proposition n° 7 : justifier le choix de l'instrument de politique publique en fonction des objectifs recherchés
  • Proposition n° 8 : évaluer les effets des dépenses fiscales rattachées à des programmes budgétaires
  • Proposition n° 9 : mieux prendre en compte les contraintes du droit international qui pèsent sur les dépenses fiscales en faveur des entreprises
  • Proposition n° 10 : supprimer les dépenses fiscales de faible portée
  • Proposition n° 11 : procéder à un réexamen systématique des dépenses fiscales dont le coût est inconnu
  • Proposition n° 12 : réexaminer les dispositifs dérogatoires peu cohérents ou dont les effets sont insuffisants


"L'inventaire" décidé par le ministre de l'Economie et des Finances n'est donc pas une idée neuve ; mais elle se heurte à une incapacité technique majeure : celle de l'évaluation de son coût et de son efficacité. Par ailleurs, limiter un dispositif dérogatoire à 5 ans renouvelable peut poser quelques problèmes de sécurité juridique. Si l'on exclut les fausses suppressions de "niches fiscales" du débat (un examen des documents annexés aux projets de lois de finances depuis 1998 fait apparaître que les "suppressions" de dépenses fiscales correspondent rarement à l'extinction ou à la suppression effective des dispositifs eux-mêmes : il s'agit dans la plupart des cas de "suppressions" liées à des retraits du périmètre des mesures recensées ou à des regroupements de mesures. Ainsi, alors que le nombre des dépenses fiscales recensées n'a progressé que de 14 entre 1997 et 2003, le nombre des mesures fiscales dérogatoires a, lui, progressé de 59 sur la même période), il n'en demeure pas moins que la plupart des mesures dérogatoires phares ont une durée de vie bien supérieure à cinq ans. Pour n'en citer que quelques-unes, les régimes spéciaux en matière foncière, de "Périssol" à "Robien" en passant par "Besson", les différents régimes dérogatoires en faveur de l'investissement dans les Dom-Tom, ou encore l'exonération des entreprises nouvelles des articles 44 bis, ter, quater, quinquies puis sexies du CGI ont largement dépassés le cadre temporaire. Il est déjà difficile de mesurer l'impact réel de ces mesures sur l'économie, malgré leur durée prolongée ; mais faire un point d'évaluation tous les 5 ans, même si cela apparaît souhaitable, relève, pour l'instant, de la plus grande difficulté. De plus, l'insécurité juridique liée à ce réexamen peut freiner les velléités d'investissement ; bien souvent, le bénéfice tiré d'un investissement quelconque se fait attendre au-delà de ces 5 années... qui investira dans un secteur ou engagera des dépenses importantes avec le risque d'une suppression de l'avantage fiscal concomitant ? Enfin, supprimer une "niche fiscale" pour baisser les taux d'imposition constitue, du point de vue sémantique, un artifice : une "niche fiscale" comme une baisse des taux d'imposition constituent, toutes les deux, une "dépense fiscale" qui apparaît à la fois comme le symétrique de l'expression dépenses budgétaires et comme le négatif de l'expression recettes fiscales.

Sur un autre registre, Bernard Accoyer, président du groupe UMP à l'Assemblée nationale, ne voyait pas d'un mauvais oeil, dans un entretien accordé au journal La Tribune (mardi 11 mai 2004, p. 4) l'introduction et le développement en France d'un traitement différencié des charges fiscales et sociales. Partant du constat qu'il faut à tout prix éviter les délocalisations dans les secteurs à forte intensité de main d'oeuvre, le député préconise un allègement des charges, notamment, fiscales sur les entreprises de production, de transformation et dans certains services, et un alourdissement de celles pesant sur les entreprises de distribution. La logique paraît séduisante : puisque la distribution ne peut guère être délocalisée, il s'agit de traiter avec déférence les entreprises sujettes au dumping social et fiscal. Mais, là encore, la mesure serait difficile à mettre en oeuvre, pour un résultat controversé. D'une part, la définition des champs d'activité présenterait une difficulté majeure - beaucoup d'entreprises assurent à la fois la production et la distribution des leurs produits ou services -. D'autre part, l'efficacité de cette mesure doit être mise en balance avec l'augmentation des prix pour le consommateur final. Chacun sait qu'une augmentation des prix dans la chaîne de production et de distribution est le plus souvent amortie par l'ensemble des acteurs, afin d'éviter au maximum les pertes de parts de marché. En bout de chaîne, le distributeur n'aura pas d'autre choix que de faire supporter cette nouvelle charge fiscale par le consommateur final - ce qui à terme pourrait entraîner une baisse de la consommation et par conséquent des recettes fiscales. Enfin, le traitement fiscal différencié existe déjà. Il n'y qu'à prendre pour exemple les différents taux de TVA applicable selon les secteurs d'activité (notamment l'application d'un taux de TVA réduit pour les activités à forte intensité de main d'oeuvre), ou encore l'exonération des entreprises nouvelles de l'article 44 sexies du CGI réservée aux entreprises industrielles et commerciales... Traiter différemment les acteurs économiques, du point de vue fiscal, en fonction de leur intérêt social et politique, est même une spécialité française.

Aussi, la réforme du système fiscal français annoncée risque de prendre quelques années ; et le choix de rester sur les bonnes vieilles méthodes (réaménagement des "niches fiscales" ou réorientation de la politique fiscale) n'est pas forcément ce qu'attendent les contribuables. Assurément chacun aspire à un traitement fiscal égalitaire pour des raisons de concurrence loyale ou pour des aspirations de justice fiscale ; "Printemps de Prague" de la fiscalité ou "Révolution de velours", il reste au Politique à trouver les nouvelles solutions pour dégager des économies et relancer la machine économique...


Source: www.lexbase.fr; N°LXB : N1683ABX


Date de dernière mise à jour : 08/01/2009 - 3:10 PM


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